Mr Soderman responds to Mr Prodi's letter to the President of the European Parliament:

Strasbourg, le 14 mars 2000

Madame Nicole Fontaine

Présidente

Parlement européen

Rue Wiertz

B - 1047 Bruxelles

Madame la Présidente,

Le Président de la Commission européenne m'a envoyé une copie de la lettre qu'il vous a adressée le 3 mars 2000. Dans sa lettre, Monsieur Prodi se réfère à un article publié le 24 février 2000 dans le Wall Street Journal, dans lequel j'ai critiqué la proposition de Règlement de la Commission relatif à l'accès du public aux documents. Cet article relate des vues que j'ai également exprimées publiquement dans mon allocution du 2 février 2000 devant l'enceinte chargée de la rédaction d'une Charte des Droits Fondamentaux pour l'Union européenne. M. Prodi a publié une réponse à mes vues dans le Wall Street Journal du 8 mars 2000.

Je crois que ce débat a bénéficié aux citoyens européens et non pour la seule raison qu'il a offert à M. Prodi l'occasion de promettre que la transparence deviendrait le mot d'ordre de son mandat en tant que Président de la Commission.

Je crois également qu'il était juste de conduire ce débat publiquement, notamment parce que la Commission n'a pu tenir sa promesse de publier un document consultatif avant de finaliser sa proposition de Règlement relatif à l'accès du public aux documents.

En analysant la lettre de Monsieur Prodi, il est important de se rappeler que la plupart des plaintes relevant du mandat du Médiateur européen concernent la Commission européenne et que le manque de transparence a été l'un des objets principaux des plaintes contre la Commission européenne au cours des années passées.

Lors de son examen des quatre rapports annuels que j'ai présentés à ce jour, le Parlement européen a pris en considération et approuvé mon travail en tant que Médiateur. A l'occasion de ces quatre présentations, le Membre responsable de la Commission m'a félicité pour la manière dont j'ai mené à bien mes tâches et s'est félicité de l'atmosphère de bonne coopération entre les institutions communautaires et le Médiateur.

Si l'intention de la lettre de Monsieur Prodi est de restreindre le droit du Médiateur européen à participer au débat public sur des questions qui intéressent les citoyens européens, il s'avère utile de rappeler que j'ai prêté le serment d'exercer mes fonctions en toute indépendance dans l'intérêt général des Communautés et des citoyens de l'Union. Le Statut du Médiateur m'interdit d'accepter des instructions d'aucun gouvernement ou organisme, y compris la Commission européenne.

Selon le Traité sur l'Union européenne, l'Union respecte les principes de la Convention Européenne des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales, y compris la liberté d'expression. Je puis vous assurer qu'aucune pression injustifiée ne me fera abandonner l'exercice de ce droit pour la défense des intérêts des Communautés et des citoyens de l'Union.

Monsieur Prodi croit, à juste titre, qu'une bonne loi sur l'accès du public aux documents profiterait à la fois aux institutions communautaires et aux citoyens européens et améliorerait leurs relations. J'ai consacré une grande partie de ma carrière professionnelle à des questions liées aux lois sur l'accès du public aux documents et aux plaintes concernant le refus à cet accès. Je demeure persuadé que les citoyens européens sont en droit d'attendre une meilleure loi que celle qu'a proposée la Commission.

Dans un esprit de coopération loyale, je joins à la présente, une note contenant les points auxquels un changement devrait être apporté à la proposition de la Commission, dans le souci de donner effet aux bonnes intentions de Monsieur Prodi et pour que l'accès des citoyens européens aux documents soit mis en œuvre conformément au Traité d'Amsterdam.

Je me tiens à l'entière disposition du Parlement européen et de ses commissions et serais disposé, notamment, à suggérer des projets d'amendements si cela pouvait vous être utile dans la procédure d'examen de la proposition de Règlement de la Commission.

Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'expression de ma considération distinguée.

 

Jacob SÖDERMAN

cc : Présidence du Conseil

M. Prodi

 

Note sur les changements principaux qui devraient être apportés à la proposition de Règlement de la Commission relatif à l'accès aux documents

1 créer des droits et non des pouvoirs discrétionnaires

L'Article premier du projet de Règlement prévoit que les citoyens aient "le droit d'accès le plus large possible" aux documents des institutions (mis en exergue par le Médiateur).

Cependant, des parties-clés du Règlement telles que les exclusions de la définition de "document" et les exceptions à l'accès, sont rédigées en termes inutilement généraux.

Ceci implique que la mise en œuvre du Règlement comprendrait l'exercice d'un large pouvoir de discrétion de la part des institutions. En pratique, les citoyens ne jouiraient, par conséquent, pas de droits mais seraient dépendants de la bonne volonté de fonctionnaires exerçant les pouvoirs discrétionnaires au nom de l'institution.

2 Éviter d'induire en erreur le citoyen

Il semble évident que l'intention du projet de Règlement de la Commission est d'empêcher les États Membres de donner accès, en vertu de leurs propres législations, à des documents que le citoyen ne pourrait obtenir d'une institution communautaire. La première clause du point 12 des considérants(1) pourrait être mal comprise et interprétée à l'opposé et devrait par conséquent être modifiée ou supprimée.

3 Énumérer dans le Règlement toutes les lois existantes sur le secret

L'article 2 paragraphe 2, second alinéa stipule : "Le présent règlement ne s'applique pas dans la mesure où il existe des règles spécifiques contenant des règles en matière d'accès aux documents". Cela signifie, entre autres, que toutes les lois spéciales existantes et permettant le secret seront toujours en vigueur. La nécessité de cette mention n'est pas claire. La liste des lois en question devrait tout du moins figurer en annexe, sinon les citoyens ne sont pas en mesure de connaître leurs droits.

4 Inclure tous les documents dans le Règlement

Le Règlement définit le terme "document" de façon à inclure des documents produits par des tiers. La note explicative de la Commission affirme que cette extension représente un grand pas en avant par rapport au système actuel qui ne couvre que les documents produits par les institutions.

Les citoyens qui lisent la note explicative risquent d'être déçus, car l'Article 4 du Règlement contient une exception pour :

"la protection de la confidentialité demandée par le tiers qui a fourni le document ou l'information..."

Cela semble signifier que n'importe qui a le droit d'envoyer un document à une institution communautaire en demandant qu'il soit tenu secret, sans en donner les raisons.

La proposition de Règlement devrait limiter le droit des tiers à soumettre des documents "confidentiels" aux cas qui ressortent de justifications prévues par la loi, tel que la confidentialité en matière commerciale. Dans le cas contraire, tous les documents de tiers qu'un citoyen risque de demander à consulter pourraient être exclus en pratique.

5 Inclure le droit d'accès aux documents pertinents

L'Article 3 contient une exclusion très large de la définition de document :

"les textes à usage interne tels que les documents de réflexion ou de discussion, les avis des services, ainsi que des messages informels"

Pris littéralement, cela signifierait que les citoyens ne pourraient jamais même demander l'accès aux documents sur lesquels une institution a basé sa décision ou sa conclusion sur une question donnée. Quoique les institutions aient besoin "d'espace pour réfléchir", les résultats pertinents de leur réflexion devraient être disponibles publiquement, tout au moins lorsqu'une décision finale est prise.

6 Supprimer les exceptions inutiles

La liste des exceptions énumérées dans l'Article 4 est plus restrictive que le code de conduite existant. L'Article est également rédigé en termes inutilement généraux, par exemple, dans le cas de la nouvelle exception pour "les relations entre et/ou avec les États membres ou les institutions et organes communautaires et non-communautaires".

Deux des catégories de "l'intérêt public" devraient être supprimées :

(i) le déroulement des procédures d'infraction, y compris les étapes préparatoires

La nouvelle exception pour les procédures d'infraction semble avoir pour intention de renforcer le secret entourant la Commission dans son rôle de "Gardienne des Traités", qu'un récent arrêt de la Cour de Première Instance a déclaré "non-absolu" en vertu des règles existantes(2).

Le caractère secret des procédures de la Commission a été critiqué par de nombreux citoyens, en particulier ceux qui se sont plaints à la Commission de violation du droit communautaire par les États Membres. Ces procédures devraient être plus transparentes, et non pas moins.

(ii) les délibérations et le fonctionnement efficace des institutions

L'ajout de cette exception comme une nouvelle catégorie d'intérêt public semble avoir pour intention d'abolir la règle, établie par la Cour, qui prévoit qu'une institution doit trouver un équilibre entre ses intérêts dans la confidentialité de ses procédures et l'intérêt de la personne demandant la divulgation du document.

Dans tous les cas, l'exception dans l'intérêt de l'institution à la confidentialité des procédures semble inutile et pourrait être supprimée.

7 Chaque institution devrait avoir un registre central de documents

L'Article 9 prévoit que toute institution rende accessible "un registre de documents". Cependant, il n'est donnée aucune définition du terme "registre", ni aucune indication de ce qu'il devrait contenir. Il n'y a notamment aucune obligation pour chaque institution de tenir et de publier un registre central qui comprenne tous les documents entrants et sortants. Il faudrait également clarifier le fait que le registre doive contenir également les documents confidentiels, sous une forme qui ne divulgue pas les informations confidentielles.

Footnote 1: "Même si le présent réglement n'a ni pour objet ni pour effet de modifier les législations nationales applicables en matière d'accès aux documents, il va de soi qu'en vertu du principe de loyauté régissant les rapports entre les institutions communautaires et les Etats membres, ces derniers veilleront à ne pas porter atteinte à la bonne application du présent réglement."

Footnote 2: Affaire T-309/97, Bavarian Lager c Commission, arrêt du 14 octobre 1999, paragraphe 41 : "Toutefois et contrairement à ce qu'affirme la Commission, il ne résulte pas de la jurisprudence, et notamment de l'arrêt WWF, que tous les documents liés aux procédures en manquement soient couverts par l'exception tirée de la protection de l'intérêt public. [...]"